Instrumentos
En el Perú, las áreas principales de la cooperación para el desarrollo otorgada por el PNUD son contribuir a la reducción de la pobreza y al fortalecimiento de la gobernabilidad democrática. La mayor parte de esta ayuda se otorga a través de la oficina local, en forma de diversos programas y proyectos de cooperación técnica, dirigidos a promover el desarrollo humano sostenible y la consecución de los Objetivos de Milenio en el Perú. El proceso de programación se basa en la metodología del marco lógico, la que utiliza como instrumentos básicos, el convenio marco, el programa y el proyecto. Cada uno de estos instrumentos esta descrito y normado en el Manual de Gestión de Proyectos de Cooperación Técnica.
El marco lógico permite definir los tres instrumentos de programación a niveles más detallados, objetivo general, objetivo especifico, resultados y actividades. En este caso se establece una relación de jerarquía entre los tres instrumentos programáticos y los respectivos componentes (ver esquema). Esta relación en cascada entre los tres instrumentos implica que el objetivo específico del convenio marco lógico equivale al objetivo general del programa, y resultados al objetivo específico. A continuación se hace una presentación sintética de los tres instrumentos básicos de programación.
a) El convenio marco tiene como propósito integrar las prioridades establecidas y orientaciones más relevantes en el ámbito de las políticas y objetivos estratégicos de la entidad nacional, así como los resultados esperados durante el período estipulado. El convenio constituye la modalidad que normalmente regula la relación entre entidad nacional y el PNUD para promover acciones de cooperación técnica. En esta lógica, el convenio, articula un programa, a su vez compuesto por uno o más proyectos.
b) El programa se define como un conjunto articulado de proyectos que comparten un mismo objetivo final, al que cada uno contribuye mediante la consecución de objetivo o resolución de un problema de desarrollo. El programa, depende para su éxito de la implementación de varios proyectos que persiguen los mismos objetivos de desarrollo. Por eso, el fin de cada uno de los proyectos corresponde al propósito del programa. A su vez, cada uno de esos proyectos tiene objetivos propios de menor nivel en la jerarquía de objetivos. Es decir que existe una lógica de articulación de esos proyectos en un programa, en términos de su contribución al logro de los objetivos planteados en los distintos niveles de la jerarquía.
c) El proyecto representa un conjunto de acciones de desarrollo concretas, interrelacionadas entre si, que se realizan para producir determinados bienes y servicios capaces de satisfacer una necesidad o resolver una realidad identificada y priorizada por la entidad nacional y el PNUD. Es la menor unidad de acción de un programa y representa la intervención que representa el mayor grado de concreción, ya que organiza un conjunto de actividades y recursos, con independencia de la realización de otros proyectos del programa, para contribuir a la consecución del objetivo de dicho programa.
Instrumentos
Convenio Marco
Conforme a los procedimientos y normativas del Manual de Gestión de Proyectos de Cooperación Técnica, el PNUD suscribe un Convenio Marco de asistencia técnica con las entidades nacionales que solicitan su asistencia, y a partir de ello apoya en la implementación de un programa y sus respectivos proyectos de ejecución nacional, los cuales son también suscritos por la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI), en su calidad responsable de velar por el cumplimento de las disposiciones legales y convencionales que regulan la cooperación técnica internacional.
El Convenio representa el instrumento a partir del cual se formaliza la asistencia del PNUD a una entidad nacional, además establece su objeto general, los compromisos de las partes, las fuentes de financiamiento del programa y proyectos, el plazo de vigencia y las condiciones según las cuales el PNUD desarrollará su asistencia técnica.
Los objetivos del mencionado Convenio, son uniformar el marco legal y normativo de todas las acciones de cooperación técnica planeadas, así como establecer un Documento de Programa que define la colaboración técnica para realizar actividades de desarrollo y obtener resultados esperados. La aplicación de los alcances del Convenio se realiza a través de acciones descritas en el Documento de Programa.
Instrumentos
Documento de programa
Documento de Programa es el documento al cual se hace referencia en el convenio suscrito entre el PNUD y una entidad nacional, para ejecutar un conjunto de acciones orientadas a lograr un determinado objetivo.
Dentro de su estructura, el Documento de Programa presenta la problemática que se desea cambiar o la El Documento de Programa presenta la problemática que se desea cambiar o la oportunidad que se espera aprovechar, así como el(los) objetivo(s) inmediato(s) a alcanzar, el conjunto de resultados esperados, actividades y recursos, con los cuales, a través de los proyectos que lo integran, se espera lograr ese cambio y/o concretar dicha oportunidad.
Un programa está formado por uno o más proyectos que se ejecutan en un determinado sector. Para el financiamiento de los proyectos que conforman el programa, se podrá contar con el aporte de distintas fuentes de recursos financieros. En estos casos, se podrá establecer para cada fuente de financiamiento un proyecto distinto, para el cual será necesario precisar el(los) objetivo(s) inmediato(s) y los resultados del Documento de Programa que se espera alcanzar con esos recursos, lo cual facilitará la programación, ejecución y evaluación del uso de ellos.
El Documento de Programa puede ser sometido a revisión para modificar o incorporar nuevos objetivos, resultados esperados, actividades y/o recursos. En estos casos, será necesario que el titular de la entidad que suscribió el convenio con el PNUD; el Gobierno, representado por la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI) del Ministerio de Relaciones Exteriores, y el representante residente del PNUD firmen esa revisión.
Los elementos esenciales del Documento del Programa son:
a) Carátula – Página preliminar y de firmas
b) Documento de Programa
c) Anexos del Documento de Programa
- Plan de trabajo referencial anual.
- Calendario referencial para presentar informes y para las reuniones de evaluación.
- Descripción del proceso de cómo el programa fue identificado y formulado, mencionando, si fuera el caso, las lecciones aprendidas de otros proyectos que estén relacionados (si fuera necesario y de acuerdo con la complejidad del programa).
Instrumentos
Documento de proyecto
La herramienta que el PNUD utiliza para la definición de objetivos, programación de insumos y productos y seguimiento financiero y sustantivo de los proyectos es el documento de proyecto. Éste no es sólo un documento formal para cubrir un requisito; es una guía que orienta la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de los proyectos y de sus resultados, así como las responsabilidades de las partes firmantes. Éste establece además los siguientes elementos:
- El período de la cooperación;
- El organismo de ejecución;
- El organismo de implementación;
- Los componentes y líneas presupuestarias;
- El origen de los fondos;
- El Costo administrativo que el PNUD carga a la gestión del proyecto;
- El tipo de revisión presupuestaria que se realiza (Inicial, Mandatoria, Refase, General, Sustantiva, Final); y
- Responsabilidades de cada uno de los firmantes conforme a su rol.
El documento de proyecto estructurado en tres grandes secciones, que deben ser integradas de acuerdo con la normatividad del PNUD.
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| Análisis |
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Marco de resultados y recursos |
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Análisis de situación |
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Objetivo de desarrollo |
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Estrategia del proyecto |
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Objetivo inmediato |
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Acuerdos de gestión |
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Resultados esperados |
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Seguimiento, monitoreo y evaluación |
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Plan de trabajo y presupuesto |
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Contexto legal |
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Otros acuerdos |
Análisis
Análisis de situación
En esta sección se hace una descripción del contexto en que se ubica el proyecto, se identifican y analizan el tema y el problema. En el análisis de situación se jerarquizan e integran referentes cuantitativos y cualitativos de una serie de interrelaciones históricas, sociales, económicas, políticas, legales y culturales en las cuales participan mujeres y hombres.
Esta fase incluye la delimitación espacio-temporal del proyecto, así como los antecedentes y experiencia que tienen en el tema las contrapartes e instancias encargadas de ejecutarlo. En síntesis, en esta etapa deben quedar expuestos el qué, el por qué y el para qué del proyecto.
Estrategia del proyecto
La estrategia es parte central del Documento de proyecto. En esta sección se explica cómo trabajar para solucionar el problema, cómo las actividades del proyecto pueden conducir al resultado previsto y, sobre todo, cómo el PNUD puede apoyar la elaboración de las políticas y fortalecer las capacidades nacionales para garantizar resultados duraderos.
La estrategia debe definir el enfoque conceptual y metodológico con el cual se trabajará, explicar las razones por las que participan las instancias involucradas y las responsabilidades de cada una.
Acuerdos de gestión
En los acuerdos de gestión se definen roles y responsabilidades de las instancias participantes, así como los mecanismos de coordinación entre éstas. Se organiza la estructura, se acuerdan los mecanismos de comunicación y se distribuyen responsabilidades y tareas entre el equipo de trabajo. Esta forma de organización se expresa en un organigrama.
Seguimiento, monitoreo y evaluación
De acuerdo con las directrices del PNUD, todos los proyectos deben ser objeto de seguimiento, monitoreo y evaluación para mantener y mejorar el nivel de desempeño y conseguir buenos resultados. Así, el seguimiento, el monitoreo y la evaluación son procesos normales y sistemáticos del ciclo de cada proyecto. Su propósito es medir los resultados y contrastarlos con los objetivos para conocer el grado de eficiencia y eficacia de las acciones desarrolladas.
Para ello se utilizan diversas técnicas, instrumentos y herramientas, como el diseño de indicadores, informes de avance del plan de actividades, reuniones de seguimiento, informes anuales, visitas de seguimiento y revisiones sustantivas, ente otros.
En torno a los conceptos de seguimiento, monitoreo y evaluación existe cierta ambigüedad. Por ello es necesario considerar que los tres son parte de un proceso y que están interrelacionados entre sí. Algunas propuestas los refieren a un “sistema de monitoreo y evaluación”.
Seguimiento
El seguimiento es una actividad permanente, es una herramienta de trabajo, cuyo principal objetivo es proporcionar indicaciones tempranas de progreso o estancamiento del proyecto. Su objetivo es verificar si las actividades se ejecutan de acuerdo con lo previsto y si el proyecto va por buen camino.
El seguimiento recoge información para decidir oportunamente la reorientación del proyecto. Esta información, obtenida a partir de diversas técnicas y procedimientos, facilita crear una base de datos indispensable para el análisis, discusión, evaluación y elaboración de informes. También permite identificar los aspectos positivos, a fin de que puedan repetirse como prácticas exitosas. Por ello el seguimiento se expresa como una parte del ciclo del proyecto y no como una actividad aislada.
Monitoreo
El monitoreo es un proceso continuo y sistemático que mide el progreso y los cambios causados por la ejecución de un conjunto de actividades. Este proceso ofrece insumos para la evaluación del proyecto.
Es recomendable que desde el inicio del proyecto se establezcan los criterios de monitoreo y los instrumentos y medios para realizarlo, los cuales se registran en los informes de avance del proyecto.
Es imposible observar y registrar todo simultáneamente al monitorear un proceso. Por ello se propone establecer un sistema de monitoreo y seleccionar los campos de observación y elaborar indicadores que permitan evaluar.
Modalidades de monitoreo
- Monitoreo asumido por todo el personal del proyecto
Su característica principal es que todo el personal se identifica con los criterios de ejecución y los resultados y alcance de las acciones físicas y presupuestarias, que alientan el interés, la reflexión y el crecimiento del equipo.
- Monitoreo dirigido por un equipo especializado
Esta labor se encomienda a departamentos específicos que deben estar vinculados con el equipo del proyecto, pero sin convertirse en un sistema de supervisión y control que obstaculice el desarrollo de los trabajos.
- Monitoreo que combina alguno de los anteriores con la participación activa de las beneficiarias y los beneficiarios del proyecto
La comunidad participa en la definición de los criterios de seguimiento. Esta modalidad resulta muy ventajosa porque los beneficiarios se comprometen con el monitoreo del proyecto, pero también requiere mayor inversión de tiempo.
El PNUD propone dos figuras para apoyar el monitoreo: el comité directivo del proyecto y la/el oficial de programa responsable del proyecto. Ambos se encargan de dar seguimiento a la ejecución del plan de trabajo en reuniones periódicas y en visitas de campo y de “control de calidad” tanto del proceso de ejecución del proyecto, como de los alcances y resultados.
La evaluación de proyectos
La culminación del proceso de monitoreo es la evaluación. Esta etapa es vital para establecer buenas prácticas e identificar lecciones aprendidas, con el fin de mejorar próximas iniciativas. La evaluación también es una forma de rendir cuentas de los recursos utilizados.
La evaluación es un ejercicio selectivo que mide el progreso de la obtención de resultados de manera sistemática y objetiva. Normalmente es más amplio que el monitoreo y hace un análisis más profundo...
El propósito de la evaluación es una combinación de aprendizaje, orientación y control basado en una apreciación de lo que ha logrado el proyecto. La evaluación se basa en la revisión de la información existente sobre la ejecución de un proyecto, entrevistas con las partes interesadas y estudios específicos de impacto, entre otras herramientas.
Contexto legal
Este apartado del documento de proyecto se refiere al acuerdo de cooperación entre el PNUD y el gobierno peruano y a la normatividad aplicable en la administración y ejecución de recursos y asuntos relacionados con personal, entre otros.
Marco de resultados y recursos
El marco de resultados detalla con indicadores aquello que se desea obtener y las actividades para conseguirlo. El marco de resultados es un instrumento para:
- Concentrar la atención en la relación causa/efecto entre los elementos del proyecto.
- Demostrar las interrelaciones que existen entre ellos.
- Mejorar la consistencia interna del proyecto y su presentación.
- Facilitar el análisis, el monitoreo y la evaluación del proyecto.
Objetivo de desarrollo
El objetivo de desarrollo es el propósito de largo plazo al cual contribuye el proyecto. Generalmente se plantea en función de políticas de gran visión y debe ser enunciado en forma positiva y sintética. Define también el propósito específico del proyecto, así como el compromiso adquirido para contribuir a lograrlo.
Objetivo inmediato
Es el propósito específico que el proyecto espera lograr en un periodo determinado, con recursos propios. Es una expresión sencilla y específica de los resultados que se desea alcanzar al término del proyecto.
Resultados esperados
Los resultados son los productos concretos y tangibles que el proyecto debe generar para lograr su objetivo inmediato. Se expresan como situaciones deseadas que se lograrán con la ejecución del proyecto y deben especificar la calidad, la cantidad, el tiempo y el lugar esperados. El conjunto de resultados contribuye a la consecución del objetivo.
Los efectos son cambios reales esperados en las condiciones de desarrollo. Muestran el cambio entre el momento en que los productos se han completado y el momento de impacto.
El impacto es el efecto final, global y a largo plazo de una intervención atribuible a un proyecto de desarrollo. En el impacto se aprecian todos los efectos del proyecto en niveles como la economía, la política, el cuidado del medio ambiente, la reducción de la pobreza, la participación y la organización social.
Las actividades son acciones que el proyecto plantea para la obtención de los resultados. Muestran el detalle de la planeación y los pasos a seguir. Usualmente cada objetivo inmediato requiere una o varias actividades.
Plan de trabajo y presupuesto
El plan de trabajo es un resumen de tareas, plazos y responsabilidades para asegurar la generación de productos. Traza la ruta que seguirán las actividades y especifica los tiempos de realización, así como los recursos humanos y financieros que requerirá. Si el proyecto es de varios años deberá elaborarse un plan multianual general y uno específico para cada año.
Planificar no es únicamente programar actividades en el tiempo (seleccionar instrumentos y plazos); es seleccionar el mejor enfoque según la naturaleza del proyecto y sus necesidades de seguimiento y evaluación.
Así, el plan de trabajo se convierte en un instrumento indispensable y debe reflejar la importancia de las acciones por emprender, y asignar recursos humanos y financieros para poner en práctica lo planteado.
Otros acuerdos
Aquí se debe hacer referencia a todo convenio adicional, como acuerdos de “costos compartidos de terceros, acuerdos de cooperación de proyecto firmados con las ONG (en el cual la ONG sea el “socio implementador”).